國內首個PPP項目現狀尷尬 須公私部門共擔風險

作為國內首個引入民資進行基礎設施建設的項目,1996年底通車的福建泉州刺桐大橋項目曾被樹立為典型,在國內大面積推廣宣傳。然而,這個國內首個PPP項目現狀卻十分尷尬。


據了解,在福建,其他幾座橫跨晉江、由政府主導修建的大橋,目前都已實現免費通行。特許經營期限到2025年的泉州刺桐大橋,成了當地唯一仍在收取通行費的大橋,當地市民對此有所抱怨。泉州刺桐大橋面臨的尷尬,是PPP實踐中的一類問題。


近日,國家發改委法規司就特許經營立法召開座談會,聽取有關專家和市場主體的意見。據記者了解,相關立法將解決目前特許經營協議約束力不強、風險分配不合理的問題,立法進程有望加快。


政府力推PPP


財政部副部長王保安4月在全國財政科研工作會議上表示,地方政府短期內償債壓力較大,今年到期需償還的地方政府負有償還責任的債務占債務總余額的21.89%,是償債壓力最大的一年。


除了償債壓力大外,債務利息的負擔也比較重。如2012年借助企業信用通過融資平臺公司發行企業債等融資年化利率達8%,通過“影子銀行”等融資成本更高,如信托融資的年化成本大多在10%以上,政府回購融資年化綜合成本大多在20%以上。


減輕政府債務壓力,無疑是中央部門力推PPP的動因之一。從去年底財政部得到高層授意,在全國財政工作會議上培訓推廣PPP模式以來,有關PPP的培訓和討論變得很頻繁。


除了由亞洲銀行出資,在哈爾濱和洛陽進行PPP的技術指導外,全國很多省市都積極響應起來。如浙江成立了PPP試點工作領導小組,更多省份如湖南、河南、福建等紛紛展開研究,籌備PPP項目。


5月26日,財政部成立了PPP工作領導小組,由副部長王保安任組長,金融司、經濟建設司、條法司、預算司、國際司及中國清潔發展機制基金管理中心相關負責人為成員,著手研究PPP管理機構設立方案和PPP工作指導性通知。


PPP在國內已經運作了約20年,實踐項目很多。大岳咨詢總經理金永祥表示,現在之所以力推PPP,是因為其既能提高效率,又能促進政府轉變理念。只有在確實存在需求缺口的情況下,民間資本才會介入某個項目,這會避免重復建設、效率低下等問題,增強項目可持續運營的能力。


風險共擔的伙伴關系


近日,在由中國財政學會公私合作研究專門委員會舉辦的第二期PPP內部研討會上,泉州刺桐大橋項目負責方——泉州名流實業股份有限公司董事長陳慶元表示,PPP項目運作有必要吸取泉州刺桐大橋的經驗。


1993年,當地政府財政資金比較緊張,晉江上既有大橋堵車問題嚴重,陳慶元聯合當地民營企業,成為國內第一批試水PPP運作的民營企業家之一。


在得到當地政府30年特許經營許可之后,陳慶元克服了種種困難,建成了至今仍是福建省內大型橋梁之一的泉州刺桐大橋。隨后,地方政府開始在晉江上修建其他大橋,免費通行的居多。


陳慶元表示,泉州刺桐大橋在前幾年運營收益很好,但現在情況不大妙,當年的投入資金到現在還沒有完全收回。


從2011年起,國家開始清理公路超期收費、收費標準偏高等違規行為。晉江上其他的大橋開始撤銷收費站。泉州刺桐大橋運營多年,為何到現在還要收費,是不少當地居民心中的困惑。


陳慶元直言,當年由于是國內首例,缺乏相關經驗,能得到政府一紙批文已經不容易,跟政府沒有什么實質性的協議。在實際運行中,企業承擔了絕大部分責任和風險。


清華大學建設管理系教授王守清表示,誰也無法準確預測將來二三十年的事情,政府和民間資本要風險共擔,形成伙伴關系,并且需要一種動態的合作,需要在協議中寫好重新談判的觸發機制和調解機制。


在地方資金緊張的狀況下,地方熱衷于PPP,業內專家多表示不能過度夸大PPP的融資功能。財政部財政科學研究所研究員孫潔表示,若按照項目融資去理解PPP,不僅遠遠不能滿足現實需求,還會引發很多問題。PPP是一種管理模式,政府可以通過民營部門實現提供公共服務的目標。(周瀟梟)


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